Współpraca transgraniczna Polska-Białoruś-Ukraina w obliczu pandemii COVID-19

Złożoność współpracy między Polską, Ukrainą i Białorusią jest następstwem co najmniej kilku czynników. Liczne bariery wpływają na bezpośrednie relacje państw, oddziałują na Unię Europejską, a także na mieszkańców, organizacje społeczne i podmioty gospodarcze.

Wydarzenia historyczne odciskają piętno na stosunkach międzypaństwowych do dziś. Sytuacja społeczno-polityczna na Ukrainie (ruchy nacjonalistyczne) i Białorusi (tendencje autorytarne) oraz granica Unii Europejskiej przebiegająca między Polską a dwoma wschodnimi sąsiadami dodatkowo utrudniają wzmacnianie relacji. Nie bez znaczenia jest także bliskość geograficzna Rosji oraz jej wpływy na Białorusi i Ukrainie. Rozbieżności kulturowe, zauważalne różnice w wartościach polityczno-społecznych oraz odmienna perspektywa współpracy stają się czynnikami wzmagającymi napięcia między państwami.

Obecne zróżnicowanie Polski pod względem światopoglądowym, gospodarczym i społecznym wynika przede wszystkim z wydarzeń historycznych: rozbiorów Rzeczypospolitej i szeregu narastających różnic między zaborami oraz powojennych zmian granic państwa. Mimo słabszej pod wieloma aspektami ściany wschodniej Polski, istnieją stosunkowo duże asymetrie potencjału i konkurencyjności gospodarek wschodniej Polski i zachodniej Białorusi oraz Ukrainy, różnice w poziomie innowacyjności, zaangażowania i aktywności w kontekście podejmowanych przedsięwzięć.

Rys historyczny

Współpraca transgraniczna państw, bazująca na przyjętych programach i finansowaniu zewnętrznym, rozpoczęła się w 2004 r.[1] Pierwsza edycja programu (2004-2006) była możliwa na skutek wsparcia finansowego z dwóch źródeł. Polska w tym okresie korzystała z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, natomiast Białoruś i Ukraina – z dofinansowania TACIS CBC (Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States), programu pomocy dla byłych republik radzieckich i Mongolii – z wyłączeniem Litwy, Łotwy i Estonii.

Przystąpienie Polski do UE oraz przyjęcie przez państwa członkowskie programu Partnerstwa Wschodniego w 2009 roku (obejmującego stopniowe włączanie do realizowanych polityk unijnych, pogłębianie współpracy oraz integrację rynków Armenii, Azerbejdżanu, Białorusi, Gruzji, Mołdawii i Ukrainy) skutkowało intensyfikacją współpracy. Kolejne dwie edycje programu współpracy transgranicznej zostały zrealizowane z funduszy Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa (EISP). Kooperacja regionów odbywała się w ramach Programu Sąsiedztwa INTERREG IIIA/Tacis CBC Polska-Białoruś-Ukraina 2004-2006 (Neighbourhood Programme Poland-Belarus-Ukraine INTERREG IIIA/Tacis CBC 2004–2006) oraz Programu Współpracy Transgranicznej Polska-Białoruś-Ukraina 2007-2013 (ENPI Cross-border Cooperation Programme Poland-Belarus-Ukraine 2007-2013).

Współczesna perspektywa

Obecnie realizowany Program Współpracy Transgranicznej Polska-Białoruś-Ukraina 2014-2020 (The ENI Cross-border Cooperation Programme Poland-Belarus-Ukraine 2014-2020) jest kontynuacją istniejącego wcześniej współdziałania regionów oraz próbą zwiększenia zjednoczenia obszarów, poprawy skuteczności rozwiązywania problemów i optymalnego wykorzystania zasobów. Główną osią zainteresowań wnioskodawców są: dziedzictwo kulturowe, wymiana doświadczeń i integracja regionalna[2]. Program realizowany jest w ramach Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa (EIS), który zastąpił wcześniej istniejący EISP. Uwzględniając wysokość finansowania, jest to największy program transgraniczny na lądowych granicach UE[3].

Katalizatorem działań są także współzależności samorządów Polski i Ukrainy (porozumienia dwustronne). Wszystkie obwody Ukrainy mają podpisane umowy o współpracy transgranicznej z jednostkami samorządu terytorialnego w Polsce. Ponadto, każde z polskich województw posiada partnera lub partnerów na poziomie obwodów po stronie ukraińskiej.

Łódź prowadzi stałą, dynamiczną współpracę partnerską z ukraińskimi miastami: Lwowem i Odessą[4]. Regionami partnerskimi województwa łódzkiego są: obwód czerniowiecki, obwód odeski, obwód winnicki oraz obwód wołyński[5]. Przykładem działań podejmowanych w 2019 r. z obwodem winnickim jest projekt Aktywny Nauczyciel z Pasją oraz wizyta delegacji województwa łódzkiego z okazji Dnia Niepodległości Ukrainy[6]. Obecnie województwo łódzkie zaliczane jest do jednego z najbardziej aktywnych partnerów zagranicznej współpracy regionalnej z Ukrainą[7].

Ponadto w ramach projektu Łódzkie dla Biznesu realizowane są aktywności międzynarodowe: targi, misje gospodarcze i wizyty studyjne, m.in. na Ukrainie i Białorusi. Przykładem jest program LODZKIE GO! Nowe rynki dla kluczowych branż Województwa Łódzkiego oraz przeprowadzane spotkania z zagranicznymi podmiotami gospodarczymi[8]. Bilateralne aktywności na linii województwo łódzkie-Białoruś obejmują przede wszystkim Mińsk oraz obwód witebski. Łódzka Agencja Rozwoju Regionalnego S.A., której 98,43% akcji należy do województwa łódzkiego, współorganizowała wiele wydarzeń mających na celu wzmacnianie rozwoju gospodarczego, w tym rynku pracy. W 2018 r. spółka współtworzyła koncepcję dotyczącą analizy trzech branż (branża rolno–spożywcza, odzieżowa, IT), współprowadziła misje informacyjno-organizacyjne oraz misje gospodarcze, a także współorganizowała spotkania B2B.

Obszary działania a ochrona zdrowia

Wspólne działania dotyczą wielu obszarów funkcjonowania regionów i jednostek. Zdecydowanie najwięcej środków finansowych przeznaczano na rozwój gospodarczy regionów, budowę nowej infrastruktury technicznej, intensyfikację zagospodarowania przestrzennego, wzmacnianie dziedzictwa kulturowego obszarów, nowe możliwości edukacyjne, wzrost atrakcyjności inwestycyjnej i turystycznej oraz integrację mieszkańców. Wymienionym kwestiom poświęcane były także teksty naukowe[9].

W obecnym okresie programowania współpracy transgranicznej, obejmującym cztery główne cele tematyczne (dziedzictwo, dostępność, bezpieczeństwo oraz granice), uwypuklić należy priorytet 3.1 Wsparcie dla rozwoju ochrony zdrowia i usług socjalnych. Jest on tym bardziej istotny z uwagi na trwającą pandemię COVID-19. Przed 2020 r. obszar ochrony zdrowia nie był maksymalnie eksploatowany. Dynamiczne rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2 zmieniło priorytety we wszystkich obszarach funkcjonowania państw i organizacji ponadnarodowych. Nastąpiły znaczne modyfikacje przeznaczenia środków finansowych zaplanowanych w budżetach jednostek oraz reorientacja wyznaczonych celów. Wyzwaniem wszystkich krajów stało się ograniczenie zasięgu wirusa oraz niwelowanie skutków pandemii.

Zmiany 2020

Ważną zmianą w realizacji EIS była nowelizacja rozporządzenia Komisji Europejskiej dotycząca programów współpracy transgranicznej. W odpowiedzi na sytuację kryzysową spowodowaną pandemią w kontekście współpracy transgranicznej: zmienione zostały obciążenia budżetowe wobec państw członkowskich, wprowadzono możliwość dodatkowego finansowania projektów dotyczących działań podejmowanych na skutek pandemii oraz uelastycznienie przewidzianych kwot finansowania programów[10]. Celem modyfikacji założeń było umożliwienie przystosowywania się do nowych warunków i skutecznego reagowania na potrzeby poszczególnych sektorów rynkowych.

Całkowite wsparcie finansowe UE wobec Ukrainy na rzecz niwelowania skutków pandemii do października 2020 r. wyniosło 190 mln euro. Ponadto UE nawiązała z Ukrainą ściślejszą współpracę reagowania kryzysowego, zapraszając państwo do uczestnictwa w Komitecie ds. Bezpieczeństwa Zdrowia UE (jako słuchacza) oraz umożliwiono państwu korzystanie z systemu wczesnego ostrzegania i reagowania w kontekście koronawirusa[11]. Nowe możliwości spowodowały opcję korzystania z doświadczeń państw członkowskich oraz wzmacniania integracji, także z Polską.

Państwa członkowskie we współpracy z WHO przekazały na wzmocnienie ochrony zdrowia w krajach sąsiedztwa wschodniego 30 mln euro. Dodatkowo, w ramach współpracy z Białoruskim Czerwonym Krzyżem, przekazano 11,3 mln euro organizacjom pozarządowym m.in. w celu wspomagania placówek oświatowych w nauczaniu zdalnym[12].

Ograniczenia związane z pandemią wpłynęły na zmianę zakresu działań zaplanowanych w Programie Współpracy Transgranicznej Polska-Białoruś-Ukraina – zawieszono konferencje naukowe oraz szkolenia dla beneficjentów. Sytuacja kryzysowa spowodowała uelastycznienie reguł przyznanych środków, w szczególności odnośnie projektów medycznych oraz zapewnienie o uwzględnieniu kryzysowych okoliczności w ocenie realizacji projektów[13]. Ponadto przeznaczono dodatkowe środki pieniężne na realizowane projekty medyczne, tym samym poszerzając ich zakres. W ramach wyszczególnionych dwunastu projektów z zakresu opieki zdrowotnej zakupiono dodatkowy sprzęt medyczny oraz wyposażenie umożliwiające sprawniejsze funkcjonowanie placówek medyczno-leczniczych[14].

Inicjatywy oddolne

Widoczna jest także bezpośrednia współpraca jednostek samorządu terytorialnego omawianych państw (porozumienia gmin i miast). Na skutek realizowanych projektów, powstają kolejne mikrosieci powiązań. Działania sprzyjają wzmacnianiu kapitału społecznego obszarów oraz kształtowaniu społeczeństwa obywatelskiego. Dodatkowo w obszarze współpracy transgranicznej należy podkreślić rolę organizacji pozarządowych angażujących się w realizację projektów, chętnie współpracujących z sąsiednimi obszarami oraz inicjujących własne projekty. Od 2007 r. polskie organizacje pozarządowe intensywnie wspierają działania prorozwojowe na Ukrainie, przede wszystkim skoncentrowane na umacnianiu demokracji i społeczeństwa obywatelskiego. Granty zostają przyznawane przez m.in. Fundację Batorego, Fundację Roberta Schumanna, Instytut Spraw Publicznych, PAUCI czy Fundację dla Demokracji[15]. Program Dla Białorusi, realizowany przez Fundację Batorego, przyznaje dotacje dla organizacji wzmacniających partycypację obywatelską na Białorusi w wysokości do 15 tys. euro na okres 12 miesięcy[16]. Fundacja dla Demokracji współfinansuje z programu RITA projekty, które przyczyniają się do długotrwałych zmian demokratycznych, społecznych i gospodarczych w krajach objętych programem, w tym na Ukrainie i Białorusi[17]. Organizacje nie zaprzestały dofinansowywania inicjatyw w czasie pandemii. Jednym z projektów, który uzyskał dofinansowanie wiosną 2020 r. w ramach programu RITA były BARWY EDUKACJI – stosowanie nowoczesnych metod nauczania w ukraińskiej szkole podstawowej[18].

Podsumowanie

Omawiane regiony, odgrywając mniejszą rolę w obszarze gospodarczym, niemniej są istotne ze względu na położenie geopolityczne. Z tego względu ich współpraca transgraniczna powinna zostać uwypuklona. Wskazana jest współpraca oddziałująca na całe obszary rozdzielone granicą. Dążenie do zadowolenia i odnoszenia korzyści przez wszystkie strony porozumień warunkuje rozwój kontaktów i zbudowanie konsensusu.

Kooperacja z Białorusią jest w znacznym stopniu ograniczona ze względu na panujący u wschodniego sąsiada reżim polityczny, natomiast powiązania z Ukrainą należy określić jako najlepiej rozwiniętą sieć współpracy transgranicznej[19]. Niewątpliwie silna instytucjonalizacja współpracy transgranicznej na poziomie ponadnarodowym jest czynnikiem katalizującym działania. Realizacja programów oraz pogłębianie integracji wzmacniają partnerstwo, wzajemne zaufanie i komunikację. Procentuje to dodatkowo w czasie kryzysu.

[1] Początek nawiązywania wzajemnych relacji na poziomie miast miał miejsce w czasie istnienia ZSRR. Warto uwypuklić scentralizowany charakter i ograniczony zakres podpisywanych wtedy umów. Regionalna współpraca Polski, Ukrainy i Białorusi, bazująca na pokojowych relacjach oraz zasadach demokratycznych, istnieje od początku lat 90.

[2] Rola Programu Współpracy Transgranicznej Polska-Białoruś-Ukraina w rozwoju Europy Środkowo-Wschodniej, https://www.forum-ekonomiczne.pl/na-xiii-forum-europa-ukraina-o-osiagnieciach-i-przyszlosci-programu-wspolpracy-transgranicznej/, 3.12.2020.

[3] https://www.pbu2020.eu/pl/pages/53, 22.11.2020.

[4] https://uml.lodz.pl/dla-mieszkancow/o-miescie/wspolpraca-z-zagranica/, 3.12.2020.

[5] https://www.lodzkie.pl/unia/regiony-partnerskie, 3.12.2020.

[6] Uchwała nr 498/20 Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 29 maja 2020 r. w sprawie przedstawienia raportu o stanie województwa.

[7] Informator ekonomiczny. Ukraina, Ambasada Rzeczypospolitej Polskiej w Kijowie, marzec 2020 r., https://www.gov.pl/web/ukraina/informator-ekonomiczny, 3.12.2020.

[8] Portal Łódzkie dla Biznesu, https://biznes.lodzkie.pl/nasze-projekty/, 3.12.2020.

[9] M.in. A. Miszczuka (red.), Wyzwania rozwojowe pogranicza polsko-ukraińskiego, Lublin 2017; A. Szeptycki, Między sąsiedztwem a integracją. Założenia, funkcjonowanie i perspektywy Partnerstwa Wschodniego Unii Europejskiej, Warszawa 2011.

[10] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020R0879&from=EN, 22.11.2020.

[11] https://eeas.europa.eu/diplomatic-network/european-neighbourhood-policy-enp/4081/eu-ukraine-relations-factsheet_en, 22.11.2020.

[12] https://eeas.europa.eu/diplomatic-network/european-neighbourhood-policy-enp/76731/coronavirus-european-union-stands-belarus_en, 22.11.2020; https://eeas.europa.eu/diplomatic-network/european-neighbourhood-policy-enp/81275/european-union-and-who-deliver-critical-supplies-covid-19-frontline-belarus_en, 22.11.2020.

[13] https://www.pbu2020.eu/pl/news/1460, 22.11.2020.

[14] https://www.pbu2020.eu/pl/news/1808, 22.11.2020.

[15] J.V. Okunovska, Współpraca transgraniczna organizacji pozarządowych pomiędzy Polską a Ukrainą. Uwarunkowania prawno-instytucjonalne oraz stan faktyczny. „Pogranicze. Polish Borderlands Studies”, nr 7(4), 2019, s. 154.

[16] https://www.batory.org.pl/programy-dotacyjne/dla-bialorusi/, 23.11.2020.

[17] https://programrita.org, 23.11.2020.

[18] https://programrita.org/wp-content/uploads/2019/04/lista-dofinansowanych-wiosna-2020.pdf, 23.11.2020.

[19] J.V. Okunovska, dz. cyt., s. 147-161.

Fot. Robfoto z pixabay.

Autorka: Adriana Baranowska

Politolożka, studentka Uniwersytetu Warszawskiego. Jej zainteresowania naukowe koncentrują się wokół funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego oraz aktywności obywatelskiej. Wiedzę teoretyczną uzupełnia doświadczeniem zdobytym podczas licznych praktyk w administracji publicznej. Uczestniczka wielu szkoleń i przedsięwzięć prospołecznych. Aktywnie zaangażowana w organizacjach studenckich oraz inicjatywach lokalnych. Prywatnie miłośniczka języka japońskiego.

Zadanie publiczne współfinansowane przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP w konkursie „Regionalny Ośrodek Debaty Międzynarodowej 2019-2021”.

Publikacja wyraża jedynie poglądy autora/ów i nie może być utożsamiana z oficjalnym stanowiskiem Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP.